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王康是華南地區(qū)某地級(jí)市自然資源局的相關(guān)負(fù)責(zé)人，今年下半年以來(lái)，他的一部分工作是參與審查當(dāng)?shù)?a href="http://m.studentannounce.com/news/search.php?kw=%B9%E2%B7%FC" target="_blank">光伏電站項(xiàng)目是否涉及占用耕地與永久基本農(nóng)田，以及涉及占用耕地與永久基本農(nóng)田的項(xiàng)目是否需要拆除整改。

他告訴第一財(cái)經(jīng)記者，幾個(gè)月前，省里相關(guān)部門突然向該市發(fā)來(lái)的一張2022年土地衛(wèi)片圖斑顯示，當(dāng)?shù)毓夥娬卷?xiàng)目涉及占用地圖斑面積有數(shù)百畝，其中還有一部分涉及永久基本農(nóng)田。

此后，該市多次召開專題會(huì)議，并成立了一個(gè)由副市長(zhǎng)組成的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，對(duì)違規(guī)用地的光伏電站項(xiàng)目進(jìn)行審查。目前，該市已經(jīng)對(duì)部分項(xiàng)目進(jìn)行了拆除、搬遷、改造等整頓。

“當(dāng)時(shí)，包括我們部門在內(nèi)的多個(gè)部門的壓力很大，因?yàn)槭欣锩婷鞔_提出了項(xiàng)目‘誰(shuí)審批、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)整改、誰(shuí)負(fù)責(zé)’的要求。”王康說(shuō)。

這是近年來(lái)各地對(duì)包括光伏在內(nèi)的新能源產(chǎn)業(yè)一路“綠燈”之后的一種轉(zhuǎn)變。這背后，是一系列“新政”督促之下，各地對(duì)光伏用地開始采取審慎和收緊的態(tài)度。

“舊賬”與糾偏

有人認(rèn)為，當(dāng)前正在推進(jìn)的整治，某種程度上是在“還舊賬”。

王康所在的地級(jí)市，深處內(nèi)陸，與沿海地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)較為落后，但平原地帶較多，發(fā)展地面光伏電站等新能源成為該市近年來(lái)重點(diǎn)引進(jìn)的項(xiàng)目。

“大概從2018年開始，市里就開始規(guī)?；M(jìn)光伏電站等新能源項(xiàng)目。”王康說(shuō)，在隨后的幾年后，這些項(xiàng)目為當(dāng)?shù)氐呢?cái)政作出了不小的貢獻(xiàn)。

農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站是該市引進(jìn)的光伏項(xiàng)目之一。這與當(dāng)時(shí)的政策密切相關(guān)。

為進(jìn)一步規(guī)范光伏用地，2017年9月，原國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》提出，對(duì)于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時(shí)無(wú)需辦理轉(zhuǎn)建手續(xù)，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。

但在業(yè)內(nèi)看來(lái)，“不改變?cè)玫匦再|(zhì)”，意味著在耕地不能撂荒的前提下，企業(yè)可以合理利用耕地建設(shè)農(nóng)光互補(bǔ)等光伏電站項(xiàng)目。

2022年6月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿），提出對(duì)于利用農(nóng)用地建設(shè)復(fù)合光伏項(xiàng)目的，不得占用耕地和林地。

緊接著，2023年4月，國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號(hào)，下稱“12號(hào)文”)進(jìn)一步明確，光伏發(fā)電項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)避讓耕地，新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級(jí)保護(hù)林地和東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。所有光伏方陣用地一律不得占用耕地。

12號(hào)文下發(fā)后，江蘇、廣西、山西等多個(gè)省份在8、9月陸續(xù)推出各自最新的光伏規(guī)范用地管理細(xì)則。

目前，河北、河南、山東、山西、江蘇、廣東等省份均對(duì)農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站項(xiàng)目進(jìn)行全面摸排，嚴(yán)查占用耕地的問題和光伏電站用地問題。

比如，7月19日，山西省自然資源廳就提出，各市規(guī)劃和自然資源局要對(duì)違法違規(guī)占用耕地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目情況，并于9月5日前形成整改臺(tái)賬上報(bào)省自然資源廳備案。

王康所在的地方政府則提出，對(duì)于違規(guī)違法占用永久基本農(nóng)田的行為要“露頭就打”。

勒令拆除

今年以來(lái)，多個(gè)央國(guó)企光伏項(xiàng)目發(fā)起了電站拆除的招標(biāo)公告，拆除原因則為違規(guī)占地。資料顯示，個(gè)別項(xiàng)目拆除規(guī)模高達(dá)6萬(wàn)千瓦，部分項(xiàng)目還未建成便因違規(guī)用地被勒令拆除。

“看到有項(xiàng)目被陸續(xù)拆除的新聞，我們當(dāng)時(shí)心里非常忐忑。”某光伏電站投資企業(yè)的副總經(jīng)理?xiàng)蠲鲃渍f(shuō)。他所在的公司，目前在多個(gè)省份投資建設(shè)農(nóng)光互補(bǔ)光等伏電站項(xiàng)目，所幸的是，該公司的項(xiàng)目至今尚未發(fā)現(xiàn)有涉及違規(guī)占用耕地與永久基本農(nóng)田的問題。

對(duì)于一些因?yàn)檫`規(guī)占用耕地與永久基本農(nóng)田而被拆除的項(xiàng)目，楊明勛認(rèn)為這是一個(gè)必然的結(jié)果。“為了快速圈到地，很多項(xiàng)目在建設(shè)之前，往往是未批先建、手續(xù)不全。”

另有光伏企業(yè)人士向第一財(cái)經(jīng)記者表示，新政之下，各地陸續(xù)對(duì)光伏電站用地進(jìn)行收緊的做法是合理的。“這些年來(lái)，光伏地面電站，以農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站為例，很多是‘掛羊頭賣狗肉’，表面上打著農(nóng)光互補(bǔ)的名義，但實(shí)際上卻是為了‘光’而不是‘農(nóng)’，不少電站下面長(zhǎng)滿了草。這些其實(shí)地方政府都知道，至于管得嚴(yán)不嚴(yán)，看關(guān)系。”

與此同時(shí)，由于此前各地對(duì)農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站的建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了一些項(xiàng)目難以種植農(nóng)作物。

“比如，光伏板下沿架設(shè)的建設(shè)，究竟需要建多高才能滿足下面農(nóng)作的光照需求，很多地方出臺(tái)的政策都比較含糊。”楊明勛舉例，“而且各個(gè)省市可以自主來(lái)判定，自主來(lái)出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)，最后導(dǎo)致項(xiàng)目達(dá)不到農(nóng)光互補(bǔ)的種植要求，最后造成許多耕地的浪費(fèi)和閑置。”

楊明勛認(rèn)為，“過去那種粗放式的發(fā)展模式，現(xiàn)在是該結(jié)束了。”

新政之下的變化

“新政（12號(hào)文）發(fā)布后，我們基本上已經(jīng)暫緩了農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站項(xiàng)目的審批。”王康告訴記者，目前，該市正在根據(jù)12號(hào)文和省里的文件制定管理細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，為光伏電站項(xiàng)目的建設(shè)提供依據(jù)，避免新增項(xiàng)目因用地政策變更而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于新增光伏電站項(xiàng)目的審批更加謹(jǐn)慎。

“下面（縣里）報(bào)上來(lái)的項(xiàng)目，尤其是規(guī)模較大的，我們現(xiàn)在也要向省里面上報(bào)。”王康說(shuō)。多名光伏企業(yè)受訪者向第一財(cái)經(jīng)記者確認(rèn)，12號(hào)文發(fā)布之后，光伏電站投資建設(shè)的相關(guān)手續(xù)和溝通層級(jí)變得越來(lái)越多。

楊明勛向記者表示，他所接觸的一些地方政府，目前對(duì)農(nóng)光互補(bǔ)等光伏復(fù)合項(xiàng)目的鼓勵(lì)性已經(jīng)不再像以前那么高，而且對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以及農(nóng)作物的種植要求更高、更細(xì)化。

在項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，比如，山西省陽(yáng)泉市在今年4月下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目用地管理的通知（征求意見稿）》就提出，占用耕地、永久基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的，光伏組件最低沿離地面高度原則上不低于2.5米、高于灌木林最高點(diǎn)1米。

“以前去找地方政府談項(xiàng)目合作時(shí)，對(duì)方希望項(xiàng)目（數(shù)量和規(guī)模）‘多多益善’，但現(xiàn)在不是這樣了，他們對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目的篩選更加嚴(yán)了。”楊明勛說(shuō)。

楊明勛等多名受訪者向記者解釋說(shuō)，其中原因，除了地方政府對(duì)光伏用地收緊之外，由于近年來(lái)參與光伏電站投資建設(shè)的企業(yè)暴增，讓地方政府有了更多的選擇空間，并在選擇上更偏向?qū)嵙捅尘跋鄬?duì)雄厚的企業(yè)。

王康告訴記者，市里最近召開的一次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，在光伏等新能源“項(xiàng)目和企業(yè)的選擇上，要謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎”。光伏企業(yè)受訪者則向記者表示，他們正在研讀各地最新出臺(tái)的光伏用地政策，目前盡可能地“按兵不動(dòng)”。

原標(biāo)題：光伏新政: 電站用地收緊 一些地方暫緩項(xiàng)目審批