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編者按：國家能源局近日下發(fā)了《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》（國能發(fā)新能規(guī)〔2022〕104號，以下簡稱《辦法》），這是光伏項目進入“平價時代”后頒布的首個綜合性規(guī)范性管理文件，涉及到了“建設(shè)指標”、并網(wǎng)方式、投資主體變更、電網(wǎng)接入、運行監(jiān)測等眾多方面，值得業(yè)內(nèi)人士深入學(xué)習(xí)研究。本文是在學(xué)習(xí)過程中對有關(guān)問題、感想的匯總，期望能夠幫助讀者進一步交流討論。

一、平價時代“建設(shè)指標”的意義及價值

“年度開發(fā)建設(shè)方案”（俗稱“建設(shè)指標”）在補貼時代具有重要意義，是光伏項目獲得可再生能源補貼的前提條件。2021年開始，國家不再下達各?。▍^(qū)、市）的年度建設(shè)規(guī)模和指標，而是測算下達各省年度可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，引導(dǎo)各地據(jù)此安排風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)。由此產(chǎn)生的問題是：各省是否還需要下達“建設(shè)指標”？下達依據(jù)何在？如果沒有“建設(shè)指標”的項目會有何種法律后果？

《辦法》只正面回答了前兩個問題，即各省仍需下達“建設(shè)指標”，依據(jù)是“根據(jù)本?。▍^(qū)、市）可再生能源發(fā)展規(guī)劃、非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重以及電網(wǎng)接入與消納條件等”，但并未明確沒有/取消/喪失“建設(shè)指標”的法律后果。

《辦法》第21條規(guī)定：“光伏電站項目應(yīng)符合國家有關(guān)光伏電站接入電網(wǎng)的技術(shù)標準規(guī)范等有關(guān)要求，科學(xué)合理確定容配比，交流側(cè)容量不得大于備案容量或年度開發(fā)建設(shè)方案確定的規(guī)模”，該條規(guī)定了容量合規(guī)角度的“建設(shè)指標”的意義。

我們認為，“建設(shè)指標”實踐中的意義在于—是光伏項目能夠獲得電網(wǎng)接入的前提條件（對于風(fēng)電項目而言，獲得“建設(shè)指標”更是取得核準的前提條件），參考《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2021〕49號）第九條的規(guī)定。很多地方政府的文件中，如廣西發(fā)改委《廣西壯族自治區(qū)加快推進既有陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電項目及配套設(shè)施建設(shè)方案》（桂發(fā)改新能規(guī)〔2022〕229號）規(guī)定的“建設(shè)指標作廢”等后果，也會導(dǎo)致項目無法最終并網(wǎng)。此外還有光伏項目自納入年度建設(shè)方案起2年內(nèi)未投產(chǎn)的，“取消建設(shè)指標，項目予以廢止”（而無論項目已經(jīng)完成了多少工程量建設(shè)）。

河北省《關(guān)于進一步加強風(fēng)電光伏發(fā)電項目管理工作的通知》（冀發(fā)改能源〔2022〕628號）規(guī)定了“部分取消指標”的做法，即“2022年12月31日仍未建成并網(wǎng)的，取消未并網(wǎng)部分的建設(shè)計劃”。

江西省《光伏發(fā)電、風(fēng)電項目開發(fā)工作指南（2022年）》更是明確獲得“建設(shè)指標”是項目開工的前提條件，詳見下圖：

此外，《辦法》第9條對于保障性并網(wǎng)和市場化并網(wǎng)項目也僅是重申了《國家能源局關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能〔2021〕25號）的規(guī)定，即：保障性并網(wǎng)項目原則上由省級能源主管部門通過競爭性配置方式確定，市場化并網(wǎng)項目通過自建、合建共享或購買服務(wù)等市場化方式落實并網(wǎng)條件。唯一的細化在于，市場化并網(wǎng)的項目，由“電網(wǎng)企業(yè)配合省級能源主管部門”對并網(wǎng)條件進行認定。

另據(jù)我們了解，部分地方政府的文件中，對于保障性并網(wǎng)的項目也要求配備儲能，如河北省《關(guān)于進一步加強風(fēng)電光伏發(fā)電項目管理工作的通知》（冀發(fā)改能源〔2022〕628號）：“已并網(wǎng)部分按原建設(shè)計劃執(zhí)行，未并網(wǎng)部分……參照2021年保障性項目建設(shè)方案（計劃）要求按比例配建儲能。”

二、“倒賣路條”的認定與后果

2014年以來，國家能源局先后出臺了《關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知》（國能監(jiān)管〔2014〕450號）等監(jiān)管規(guī)定，其核心內(nèi)容是新能源項目“已辦理核準（備案）手續(xù)的項目的投資主體在項目投產(chǎn)之前，未經(jīng)核準（備案）機關(guān)同意，不得擅自將項目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體”。

根據(jù)國家能源局《新建電源項目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報告（新能源部分）》（國能監(jiān)管〔2015〕384號，下稱384號報告），對于有補貼項目被認定為違規(guī)變更股權(quán)的，其主要后果是：

1、取消/暫停補貼；

2、將出讓方列入不良信用記錄；

3、行政處罰、公開通報。

進入平價時代以后，如果被認定為“倒賣路條”會追究何種后果，目前國家層面并無明確的規(guī)范。本次《辦法》第14條也僅僅是重申了上位法律規(guī)范的要求：“項目備案后，項目法人發(fā)生變化，項目建設(shè)地點、規(guī)模、內(nèi)容發(fā)生重大變更，或者放棄項目建設(shè)的，項目單位應(yīng)當及時告知備案機關(guān)并修改相關(guān)信息”。

從地方的規(guī)定來看，進入平價時代后，打擊倒賣路條的規(guī)定仍然存在，例如江西省能源局《關(guān)于做好2021年新增光伏發(fā)電項目競爭優(yōu)選有關(guān)工作的通知》“項目投資主體（含股東、股權(quán)比例）及主要建設(shè)內(nèi)容在項目全部建成前不得擅自變更，嚴禁以任何理由倒賣項目建設(shè)資格。上述情況一經(jīng)發(fā)現(xiàn)取消項目建設(shè)資格，涉及企業(yè)及其主要投資方三年內(nèi)不得參與我省光伏發(fā)電項目配置，并予以通報。”

三、強調(diào)光伏項目屬于備案制

《辦法》第12條規(guī)定：“按照國務(wù)院投資項目管理規(guī)定，光伏電站項目實行備案管理。各?。▍^(qū)、市）可制定本省（區(qū)、市）光伏電站項目備案管理辦法，明確備案機關(guān)及其權(quán)限等，并向社會公布。備案機關(guān)及其工作人員應(yīng)當依法對項目進行備案，不得擅自增減審查條件，不得超出辦理時限。”

上述規(guī)定看似無意義的重復(fù)，實際上針對了當前“整縣開發(fā)”背景下，很多地方行政主管部門曲解“備案制”的含義，仍實際上對光伏項目行使行政審批職責(zé)的情況。

例如我們在《“整縣開發(fā)”背景下地方政府拒絕光伏項目備案怎么辦？》一文里提到過的案例，對于不屬于“整縣開發(fā)”的企業(yè)，地方政府有一萬種理由拒絕給與備案，比如理由之一就是：未能提供項目依托的不動產(chǎn)權(quán)證。

根據(jù)《項目核準備案條例》規(guī)定，實行備案管理的項目在開工前需向備案機關(guān)提交的信息包括：（1）企業(yè)基本情況；（2）項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容；（3）項目總投資額；（4）項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。備案機關(guān)收到上述全部信息即為備案。最終司法機關(guān)認定備案機關(guān)拒絕備案沒有合法理由，并強調(diào)：政府相關(guān)部門應(yīng)當不斷改善新能源開發(fā)建設(shè)的營商環(huán)境，嚴格落實“競爭不壟斷、工作不暫停”的要求，不得隨意附加條件，提高項目備案的門檻。

四、電網(wǎng)接入管理

電網(wǎng)接入一直是光伏項目核心、難點問題：既有電網(wǎng)確實“高攀不起”的問題，也有部分項目爛尾、拖延導(dǎo)致電網(wǎng)資源閑置浪費的問題。遺憾的是，《辦法》并沒有提出具體操作性的辦法。

更加具體的辦法須參考《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》第二章的具體內(nèi)容?！峨娋W(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》第28條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)公開電源接入制度，為電源項目業(yè)主查詢相關(guān)信息提供便利，并通過門戶網(wǎng)站等方式每月向電源項目業(yè)主公布以下信息：

（一）截至上月末配套送出工程尚未投產(chǎn)的電源項目列表，配套送出工程前期工作進展情況，各電源項目業(yè)主提交并網(wǎng)意向書、接入系統(tǒng)設(shè)計方案報告時間，電網(wǎng)企業(yè)出具相應(yīng)受理通知書、接入系統(tǒng)方案書面回復(fù)時間；（二）上述電源項目配套電網(wǎng)工程項目概況、投產(chǎn)計劃及工程建設(shè)進度；
（三）與電網(wǎng)公平開放相關(guān)的其他信息。”

《辦法》的第17條規(guī)定“鼓勵電網(wǎng)企業(yè)推廣新能源云等信息平臺，提供項目可用接入點、可接入容量、技術(shù)規(guī)范等信息”，較之《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》更為具體，但可惜屬于“鼓勵”性質(zhì)。

此外，關(guān)于送出線路電網(wǎng)回購問題，《辦法》規(guī)定的原則是由電網(wǎng)和光伏電站協(xié)商同意的情況下方可由電網(wǎng)企業(yè)回購，較之國家能源局《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔(dān)有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕34號）“之前相關(guān)接網(wǎng)等輸配電工程由可再生能源發(fā)電項目單位建設(shè)的，電網(wǎng)企業(yè)按協(xié)議或經(jīng)第三方評估確認的投資額在2018年底前完成回購”的規(guī)定，似有退步；但也更符合實際情況--《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔(dān)有關(guān)事項的通知》強硬的做法在實踐中本身就沒有被很好的執(zhí)行。

五、《辦法》規(guī)定的其他事項

《辦法》第14條規(guī)定：“光伏電站項目備案容量原則上為交流側(cè)容量（即逆變器額定輸出功率之和）。”該條規(guī)定，也是對前日國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)的《可再生能源發(fā)電補貼核查認定有關(guān)政策解釋的通知》（發(fā)改辦運行〔2022〕853號，以下簡稱853號文）對于光伏項目備案證容量認定的重申，即：如無特殊說明（如使用漢字“兆瓦”，英文字母“MW”），備案容量均按照交流側(cè)容量認定；如使用了英文字母“MWp”，備案容量應(yīng)按照直流側(cè)容量認定。由此推斷，備案證寫明容量為光伏板多少塊數(shù)量的，有較大可能性認定為直流側(cè)容量。

此外，《辦法》第14條還規(guī)定：“項目備案后，項目法人發(fā)生變化，項目建設(shè)地點、規(guī)模、內(nèi)容發(fā)生重大變更，或者放棄項目建設(shè)的，項目單位應(yīng)當及時告知備案機關(guān)并修改相關(guān)信息。”以往項目操作中，企業(yè)放棄項目建設(shè)的，通常不會主動向備案機關(guān)進行報備?！掇k法》出臺后，從項目合規(guī)性角度來講，今后各企業(yè)應(yīng)更加注重對放棄項目的報備程序。備案制與核準制最大的不同在于無需原備案機關(guān)的正式批復(fù)，從我們過往經(jīng)驗來看，我們建議企業(yè)可通過在備案系統(tǒng)中修改相關(guān)信息，或郵寄書面報備函的方式向原備案機關(guān)履行項目信息報備及修改義務(wù)。

六、結(jié)語

如同國家能源局官方解讀總結(jié)，《辦法》的核心內(nèi)容是：政府怎么管、企業(yè)怎么干、電網(wǎng)怎么接和運行怎么辦，較之以往的規(guī)定更加“接地氣”；但囿于種種客觀情況，也確實還需要地方政府執(zhí)行部門出臺更加細化、更加易于操作的規(guī)定。

原標題：法律角度解讀光伏開發(fā)合規(guī)性：平價指標、路條倒賣、電網(wǎng)接入