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2018年9月，國務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”），以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總數(shù)據(jù)。“三調(diào)”歷時(shí)3年，匯集了2.95億個(gè)調(diào)查圖斑，全面調(diào)查了我國陸地國土利用現(xiàn)狀等情況。2022年3月9日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號(hào)），統(tǒng)一要求各地自2022年4月15日起，“建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類要以‘三調(diào)’為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)”，這標(biāo)志著“三調(diào)”數(shù)據(jù)在全國范圍內(nèi)正式啟用。

值得注意的是，“三調(diào)”的地類認(rèn)定細(xì)則中的林地并無宜林地的分類，同時(shí)，“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)正在進(jìn)行對接融合，融合后的林地?cái)?shù)據(jù)中也將不再有宜林地的概念。本文將主要探討前述情形對“林光互補(bǔ)”光伏電站在光伏方陣（電池組件陣列區(qū)）用地選擇上可能帶來的深遠(yuǎn)影響。

一、“林光互補(bǔ)”光伏電站在光伏方陣用地上的特殊優(yōu)勢

光伏電站通常由變電站和綜合樓、光伏方陣、進(jìn)場道路和場內(nèi)道路、集電線路和送出線路等部分組成。根據(jù)《森林法》《森林法實(shí)施條例》以及《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，對于變電站和綜合樓、道路和輸電線路的桿、塔基礎(chǔ)等涉及長期占用林地的情形，用地單位應(yīng)辦理永久使用林地的審批手續(xù)。對于堆料場、臨時(shí)施工道路和桿、塔基礎(chǔ)施工平臺(tái)等涉及臨時(shí)占用林地的情形，用地單位還應(yīng)辦理臨時(shí)使用林地的審批手續(xù)。然而，對于光伏方陣存在占用林地的情形時(shí)，用地單位是辦理永久還是臨時(shí)使用林地的審批手續(xù)，《森林法》《森林法實(shí)施條例》和《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》并未給出明確規(guī)定。

根據(jù)國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委于2015年9月18日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡稱“5號(hào)文”）規(guī)定，“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案；對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”

由于林地是農(nóng)用地中的一個(gè)細(xì)分地類，照此規(guī)定，用地單位占用林地建設(shè)光伏方陣屬于非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為，且改變了土地用途。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》的相關(guān)規(guī)定【1】，用地單位應(yīng)就光伏方陣所占土地先辦理永久使用林地的審批手續(xù)，經(jīng)審核同意后再依照《土地管理法》的規(guī)定【2】辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

因光伏方陣占地面積大，若按照建設(shè)用地管理，不論是從政府部門對于林地、建設(shè)用地指標(biāo)分配還是用地單位對于土地成本投入的角度來看，使用林地建設(shè)光伏方陣的難度極高，實(shí)務(wù)中缺乏可操作性。為支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范光伏電站建設(shè)使用林地，國家林業(yè)局于2015年11月27日發(fā)布了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)，以下簡稱“153號(hào)文”）。根據(jù)該通知規(guī)定，“采用‘林光互補(bǔ)’用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。”

由此可見，相較于普通光伏電站，“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣用地被視為沒有改變土地的原有用途，用地單位也就無需辦理永久使用林地以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)，只是在進(jìn)行電池組件陣列建設(shè)、安裝的施工期間，按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)；而且，在電站運(yùn)營期間，用地單位可以根據(jù)實(shí)際情況，選擇通過承包或租賃等方式獲得光伏方陣用地的使用權(quán)。

二、“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣可使用林地的范圍

（一）153號(hào)文的不同理解

按照153號(hào)文規(guī)定：首先，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地；其次，對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式。

基于上述規(guī)定，對“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣可使用林地的具體范圍可能會(huì)產(chǎn)生兩種不同理解：第一種理解是可采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，僅限于國土二調(diào)確定為未利用地但在林業(yè)上顯示為宜林地的林地；第二種理解是除了該等宜林地之外，還包括未被153號(hào)文明確禁止使用的“年降雨量400毫米以下區(qū)域但覆蓋度低于30%”或“年降雨量400毫米以上區(qū)域但覆蓋度低于50%”的灌木林地（以下合稱“低覆蓋度灌木林地”），以及其他無立木林地、輔助生產(chǎn)林地。

前者是從最狹義、保守的角度進(jìn)行理解，將“國土二調(diào)確定為未利用地而在林業(yè)上顯示為宜林地的土地”作為“應(yīng)采用‘林光互補(bǔ)’用地模式”的充分必要條件。后者是結(jié)合153號(hào)文的上下文推導(dǎo)而出，既然光伏方陣明確禁止使用的林地類別中不包括低覆蓋度灌木林地、無立木林地等，那么該等林地就可以用來建設(shè)光伏方陣，且不論是普通光伏電站還是“林光互補(bǔ)”光伏電站。

筆者認(rèn)為，從153號(hào)文的表述邏輯來看，“國土二調(diào)確定為未利用地而在林業(yè)上顯示為宜林地的土地”是“應(yīng)采用‘林光互補(bǔ)’用地模式”的充分不必要條件，將其理解為充分必要條件有些牽強(qiáng)。雖然第二種理解更符合153號(hào)文的原意，但并不排除地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亓值刭Y源實(shí)際情況，將“林光互補(bǔ)”光伏電站可使用林地的具體范圍限縮成第一種理解的可能性。這是我們在投資建設(shè)或收購“林光互補(bǔ)”光伏電站時(shí)需要特別關(guān)注的地方。

（二）地方政府的不同規(guī)定

在地方政府根據(jù)153號(hào)文出臺(tái)的“林光互補(bǔ)”光伏電站用地政策中，對于光伏方陣可使用林地范圍的相關(guān)規(guī)定主要分為兩大類：

1. 從嚴(yán)限定類

2018年6月5日，山西省壽陽縣人民政府辦公室發(fā)布《壽陽縣光伏項(xiàng)目使用林地生態(tài)保護(hù)和林地質(zhì)量提升管理辦法》。該管理辦法規(guī)定“光伏項(xiàng)目實(shí)行‘林光互補(bǔ)’一體化發(fā)展模式。堅(jiān)持誰開發(fā)誰保護(hù)、誰租用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)的原則，通過造林綠化等生物恢復(fù)措施增加項(xiàng)目區(qū)域綠色植被，確保生態(tài)環(huán)境安全”，并明確“本辦法所指林地為光伏項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)租賃使用的宜林地”。

2021年7月5日，山東省龍口市自然資源和規(guī)劃局在其作出的《關(guān)于“發(fā)展‘農(nóng)光互補(bǔ)’光伏項(xiàng)目”的建議的答復(fù)》中表示，按照《關(guān)于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地管理的通知》（魯國土資規(guī)〔2018〕4號(hào)）禁止占用永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)光伏電站的規(guī)定，以及153號(hào)文有關(guān)光伏電站建設(shè)使用林地的具體要求，“‘農(nóng)光互補(bǔ)’光伏項(xiàng)目禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁在國家法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的生態(tài)保護(hù)紅線等，只能使用森林資源調(diào)查確定為宜林地且第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地”。

由此可見，以山西省壽陽縣、山東省龍口市為代表的部分地方政府，將“林光互補(bǔ)”光伏電站可使用的林地范圍，限定在宜林地或國土二調(diào)確定為未利用地但在林業(yè)上顯示為宜林地的林地之中。

2. 從寬明示類

2015年12月8日，大同市人民政府制定《大同市光伏發(fā)電項(xiàng)目使用林地改革試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則》。根據(jù)該實(shí)施細(xì)則第六條規(guī)定，“林光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目陣列使用林地，年降雨量400mm以下的區(qū)域覆蓋度低于30%的灌木林地和年降雨量400mm以上區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地、宜林地和無立木林地，其他地類禁止使用。”

可以看出，以山西省大同市為代表的部分地方政府，將153號(hào)文并未禁止使用的宜林地、低覆蓋度灌木林地以及其他無立木林地，明確列入“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣可使用的林地范圍。

值得注意的是，部分地方政府的光伏方陣用林政策近年來也發(fā)生變化。例如，根據(jù)云南省林業(yè)廳于2016年3月14日發(fā)布的《云南省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范光伏電站建設(shè)使用林地的通知》（云林林政〔2016〕17號(hào)）【3】第二條規(guī)定，“嚴(yán)格執(zhí)行《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）規(guī)定……光伏電站的電池組件陣列僅限于使用三種類型的林地：一是縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地，二是年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度低于30%的灌木林地，三是年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地。”

但云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局2021年10月29日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號(hào)）第二條規(guī)定，“……電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。”該文發(fā)布后，前述云林林政〔2016〕17號(hào)不再執(zhí)行。

因此，地方政府基于當(dāng)?shù)厣仲Y源的實(shí)際情況，以及對光伏電站投資開發(fā)的鼓勵(lì)程度，可能會(huì)對153號(hào)文中“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣可使用林地的具體范圍產(chǎn)生狹義或廣義的理解，進(jìn)而作出從嚴(yán)限定或從寬明示的細(xì)化規(guī)定。部分地方還會(huì)調(diào)整其先前作出的規(guī)定。

需提請注意的是，就全國范圍而言，作出前述細(xì)化規(guī)定的地方政府仍屬少數(shù)；對于所在省、市或縣尚未出臺(tái)相應(yīng)明確規(guī)定的情況下，謹(jǐn)慎起見，筆者建議需進(jìn)一步書面咨詢當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門，以確認(rèn)是否可以使用低覆蓋度灌木林地以及其他無立木林地建設(shè)“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣，避免因地方政府對153號(hào)文的不同理解而可能引發(fā)的違法用地風(fēng)險(xiǎn)。

三、對同一地塊土地地類認(rèn)定不一致的情形將成為歷史

為開發(fā)建設(shè)光伏電站，投資者在前期階段進(jìn)行光伏方陣選址時(shí)，比較常遇到的現(xiàn)實(shí)情況是針對同一塊土地，在國土上的地類屬于未利用地，但林業(yè)上卻顯示為宜林地。為解決投資者在此種情形下按照5號(hào)文規(guī)定投資建設(shè)光伏電站所面臨的用地困境，原國家林業(yè)局適時(shí)出臺(tái)153號(hào)文，明確了“對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用‘林光互補(bǔ)’用地模式，‘林光互補(bǔ)’模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。”

筆者注意到，產(chǎn)生上述不一致的主要原因，是由于國土部門和林業(yè)部門進(jìn)行土地調(diào)查并編制各自土地/林地利用規(guī)劃所執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同。國土部門在“二調(diào)”時(shí)采用的土地調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)是《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），該標(biāo)準(zhǔn)將林地劃分為有林地、灌木林地和其他林地，其中其他林地又具體包括疏林地、未成林造林地、采伐跡地和火燒跡地、苗圃地等。

但是，林業(yè)部門采用的林地分類標(biāo)準(zhǔn)是《中華人民共和國林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》（LY/T1812-2009），該標(biāo)準(zhǔn)將林地劃分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無立木林地（采伐跡地、火燒跡地和其他無立木林地）、宜林地和輔助生產(chǎn)林地，其中宜林地是指縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和除這兩種地以外的用于發(fā)展林業(yè)的其他土地。

可見，國土部門采用的林地分類標(biāo)準(zhǔn)中并沒有宜林地，而與之概念相近的地類是未利用地中的二級地類沙地、裸地【4】，進(jìn)而出現(xiàn)了國土上被認(rèn)定為未利用地的土地但在林業(yè)上被劃入宜林地的情形。

根據(jù)國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2019年4月制定的《第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細(xì)則》顯示，林地被細(xì)分為喬木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4個(gè)二級地類，其中其他林地具體包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等林地。此外，為履行統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制、建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施等職責(zé)，自然資源部于2020年11月17日印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》。該分類指南中的林地分類標(biāo)準(zhǔn)與“三調(diào)”地類認(rèn)定細(xì)則中的標(biāo)準(zhǔn)也是一致的。

2022年1月4日，國家林業(yè)和草原局（以下簡稱“國家林草局”）在對“無立木林地是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號(hào)規(guī)定的禁止光伏項(xiàng)目占用的林地”的留言回復(fù)時(shí)表示，“根據(jù)自然資源部辦公廳印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將林地劃分為喬木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，將其他林地細(xì)分為疏林地、未成林地，以及跡地、苗圃等林地。在當(dāng)前的林地分類中，采伐跡地和火燒跡地仍屬于林地，無立木林地、其他無立木林地和宜林地等概念已不存在。林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《林地分類》（LY/T1812-2009）和《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）均在修訂中，相關(guān)政策待文件出臺(tái)后進(jìn)一步明確。《森林法》第八十三條規(guī)定：‘林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地’。為落實(shí)以國土‘三調(diào)’數(shù)據(jù)作為國土空間管理‘統(tǒng)一底版’要求，目前新一輪國土空間規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃正在編制尚未完成，‘三調(diào)’數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)正在進(jìn)行對接融合，林地的認(rèn)定將以對接融合結(jié)果為準(zhǔn)”。

除此之外，《森林法實(shí)施條例》第二條【5】明確的林地含義中還有宜林地的概念；當(dāng)前，國家林草局也正在開展《森林法實(shí)施條例》的修訂工作。再結(jié)合筆者近期工作中走訪林業(yè)部門時(shí)發(fā)現(xiàn)，對于涉及宜林地的問題，相關(guān)工作人員基本上都會(huì)強(qiáng)調(diào)林地分類中已經(jīng)沒有宜林地的概念了。綜合來看，153號(hào)文中所規(guī)定的“對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地”的情況將成為歷史。

四、“林光互補(bǔ)”光伏電站用地政策的調(diào)整及其可能帶來的影響

從5號(hào)文規(guī)定的只要占用林地就必須按建設(shè)用地管理，再到153號(hào)文允許特定情形下按原地類認(rèn)定的適度放開，“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣的用地政策現(xiàn)在隨著“三調(diào)”數(shù)據(jù)的啟用以及宜林地概念的取消，又將進(jìn)行一定程度的調(diào)整，而該調(diào)整會(huì)對光伏方陣在可選擇的林地范圍上產(chǎn)生直接影響。

（一）153號(hào)文可能被修改甚至廢止

鑒于153號(hào)文第三條規(guī)定“對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用‘林光互補(bǔ)’用地模式”所適用的現(xiàn)實(shí)情況將不復(fù)存在，該條應(yīng)該會(huì)被刪去。同時(shí)，對于依照前述規(guī)定就“林光互補(bǔ)”光伏電站的光伏方陣可使用林地的具體范圍作出從嚴(yán)限定的地方而言，在其當(dāng)前政策下“林光互補(bǔ)”光伏電站將面臨“無地可用”的窘境。

值得注意的是，進(jìn)入2022年，國家對“漁光互補(bǔ)”光伏電站和“農(nóng)光互補(bǔ)”光伏電站等光伏復(fù)合項(xiàng)目的政策不斷收緊、愈來愈嚴(yán)。2022年5月20日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》（水河湖〔2022〕216號(hào)），明確要求“光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)”。

此外，河北、江蘇等多個(gè)省份陸續(xù)開始對光伏電站占用耕地情況進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)，并隨之出臺(tái)了極為嚴(yán)格的耕地用途管制政策，其中河北、新疆等省份直接規(guī)定光伏復(fù)合項(xiàng)目不得占用耕地，以江蘇為代表的部分省份明確建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“進(jìn)出平衡”責(zé)任，而河南省最為嚴(yán)厲，對于光伏電站使用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！?】今后，投資者擬再依照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）使用耕地建設(shè)“農(nóng)光互補(bǔ)”光伏電站的難度非常之大，在部分省份已幾乎不可能。

在此背景下，2022年6月15日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿）。該征求意見稿規(guī)定，“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目（以下簡稱光伏復(fù)合項(xiàng)目）不得占用耕地和林地，在此基礎(chǔ)上積極探索‘農(nóng)光互補(bǔ)’的有效途徑。”若最終正式發(fā)布的內(nèi)容沒有修改，則“林光互補(bǔ)”光伏電站已“名存實(shí)亡”，而且153號(hào)文也相當(dāng)于被廢止了。

（二）存量“林光互補(bǔ)”光伏電站或面臨一輪清理整改

國家林草局于2022年1月4日在其對公眾留言的回復(fù)中表示，“為落實(shí)以國土‘三調(diào)’數(shù)據(jù)作為國土空間管理‘統(tǒng)一底版’要求，目前新一輪國土空間規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃正在編制尚未完成，‘三調(diào)’數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)正在進(jìn)行對接融合，林地的認(rèn)定將以對接融合結(jié)果為準(zhǔn)”。針對原地類為宜林地的土地，其融合后的地類必然會(huì)發(fā)生變化，至于被劃入非林地還是林地中的其他地類仍存在較大的不確定性。

在“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)對接融合完成后，對于已經(jīng)建成投產(chǎn)的“林光互補(bǔ)”光伏電站，若其光伏方陣占用的原地類為宜林地的土地被調(diào)整為未利用地，或林地中的低覆蓋度灌木林地，該電站還存在適用5號(hào)文或153號(hào)文的余地，用地單位可主張光伏方陣的用地方式仍然合法。然而，一旦前述土地被調(diào)整為153號(hào)文中規(guī)定的光伏方陣禁止使用的林地，或除林地之外的其他農(nóng)用地（如耕地、園地及草地等），不排除用地單位被認(rèn)定為違法用地的可能性。

從過往的經(jīng)歷來看，雖然該違法情形并非由用地單位的主動(dòng)行為而產(chǎn)生，但也不意味著其可免于按照調(diào)整后的地類進(jìn)行整改，無需消除事實(shí)上的違法狀態(tài)。存在前述情形的“林光互補(bǔ)”光伏電站，極有可能會(huì)面臨一輪清理整改，而用地單位則可以考慮從法律規(guī)范的回溯適用性、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則以及優(yōu)化營商環(huán)境、國家鼓勵(lì)新能源項(xiàng)目發(fā)展等角度，與主管部門進(jìn)行溝通、尋求救濟(jì)。

注釋：

【1】《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》第二條 本辦法所稱建設(shè)項(xiàng)目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時(shí)性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為。包括：

（一）進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程占用林地。

（二）建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用林地。

（三）森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地。

第五條 建設(shè)項(xiàng)目占用林地的審核權(quán)限，按照《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

建設(shè)項(xiàng)目占用林地，經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意后，建設(shè)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)的規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù).

【2】《土地管理法》第四十四條第一款 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù).

【3】已被云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局于2021年10月29日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號(hào)）替代.

【4】按照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），沙地是指表層為沙覆蓋、基本無植被的土地，不包括灘涂中的沙地。裸地是指表層為土質(zhì)，基本無植被覆蓋的土地；或表層為巖石、石裸地礫，其覆蓋面積≥70％的土地.

【5】《森林法實(shí)施條例》第二條第四款 林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地.

【6】具體參見：河北省發(fā)展和改革委員會(huì)、河北省自然資源廳于2022年5月11日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步明確存量光伏復(fù)合項(xiàng)目占用耕地政策的通知》；新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展改革委、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、林業(yè)和草原局、國網(wǎng)新疆電力有限公司于2022年6月29日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立新能源開發(fā)管理工作機(jī)制的通知》（新發(fā)改規(guī)〔2022〕10號(hào)）；江蘇省自然資源廳、江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、江蘇省林業(yè)局于2022年5月6日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)嚴(yán)格耕地用途管制的通知》（蘇自然資發(fā)〔2022〕178號(hào)）；河南省自然資源廳、河南省發(fā)展和改革委員會(huì)、河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、河南省林業(yè)局于2022年5月25日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施意見》（豫自然資發(fā)〔2022〕25號(hào)）. 

原標(biāo)題：“三調(diào)”后再無宜林地！投建“林光互補(bǔ)”項(xiàng)目需注意這些法律問題