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新能源發(fā)電行業(yè)實現(xiàn)飛躍發(fā)展的背后，離不開國家可再生能源電價補貼政策的強力驅(qū)動，通過補貼退坡機制逐步實現(xiàn)引導(dǎo)行業(yè)朝向市場化轉(zhuǎn)變。2021年底是最后一批風(fēng)電新能源項目電價補貼政策關(guān)門的時間節(jié)點，至此，風(fēng)電、光伏新能源發(fā)電全面進入平價上網(wǎng)時代。盡管如此，電價補貼時代的存量項目仍然基數(shù)巨大且項目生命周期仍將存續(xù)十幾年，這些項目由于投資開發(fā)時間較早、成本較高，其盈利甚至維持收支平衡基本均嚴重依賴國家可再生能源電價附加補助資金的補貼（以下簡稱“國家補貼”），由此導(dǎo)致國家財政撥付國家補貼的壓力仍將持續(xù)較長時間。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道，按行業(yè)統(tǒng)計及預(yù)測，截至2021年底，可再生能源發(fā)電補貼拖欠累計約4000億元，預(yù)計2028年電價補貼缺口可能會達到峰值。[2]由于補貼資金缺口巨大，導(dǎo)致補貼資金的到位嚴重滯后，以光伏為例，根據(jù)國家能源局發(fā)布的《2017年度全國光伏發(fā)電專項監(jiān)管報告》（監(jiān)管公告〔2018〕4號），光伏發(fā)電項目從并網(wǎng)發(fā)電到正式納入補貼目錄約歷時 2-3 年，從列入補貼目錄到實際獲得撥付資金滯后約6-8 個月。
為加強可再生能源發(fā)電補貼資金使用管理，促進可再生能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，2022年3月24日，國家發(fā)展改革委員會辦公廳、財政部辦公廳以及國家能源局綜合司于聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補貼自查工作的通知》（以下簡稱“324通知”），決定在全國范圍內(nèi)開展可再生能源發(fā)電補貼核查工作，要求可再生能源發(fā)電企業(yè)從項目的合規(guī)性、規(guī)模、電量、電價、補貼資金等六個方面進行自查，直擊行業(yè)痛點。324通知下發(fā)以來，在企業(yè)自查的基礎(chǔ)上，地方能源主管部門、審計局等相關(guān)部門也對新能源發(fā)電企業(yè)開展了外部核查，可再生能源發(fā)電補貼核查工作已在全國范圍內(nèi)全面鋪開，盡管相關(guān)核查尚在進行中，總體核查結(jié)果以及最終處理方式尚未完全公布，但隨著該項工作的不斷深入，根據(jù)各個地方大批存量項目在核查過程中所暴露的合規(guī)性問題以及相關(guān)核查部門或主管部門的反饋，國補核查所發(fā)現(xiàn)的不同程度的問題將有可能導(dǎo)致可再生能源發(fā)電項目的電價批復(fù)被撤銷、補貼資格被取消、補貼資金被核減、已收取國補資金被要求退還等不利結(jié)果，引發(fā)行業(yè)震動。這次的國補核查，無異于對新能源發(fā)電企業(yè)在開發(fā)、建設(shè)、運營過程中的合規(guī)性進行“大考”，一旦考核結(jié)果不理想，將對新能源發(fā)電企業(yè)的未來收益產(chǎn)生重大影響，嚴重的甚至將導(dǎo)致相關(guān)發(fā)電企業(yè)面臨生死存亡。324通知及其后續(xù)進行的國補核查，對新能源項目投資并購的影響也相當(dāng)巨大，筆者作為長期從事新能源投資并購的法律工作者，現(xiàn)就本次補貼核查的相關(guān)實際操作情況以及對新能源發(fā)電企業(yè)的挑戰(zhàn)進行梳理，以期提供實務(wù)參考。
一、國補核查內(nèi)容概要
根據(jù)筆者的觀察，本次國補核查將會是新能源發(fā)電領(lǐng)域有史以來最全面、最徹底、最嚴格的一次執(zhí)法實踐，是對以往含補貼可再生能源發(fā)電項目開發(fā)投資建設(shè)的全面摸排與審核。從現(xiàn)有實際操作情況來看，歷經(jīng)本次國補核查后，將進一步摸清可再生能源發(fā)電補貼的底數(shù)，以確定補貼資金規(guī)模，并嚴厲打擊可再生能源發(fā)電騙補等不合法不合規(guī)行為。324通知文件要求的國補核查范圍既包括要求發(fā)電企業(yè)自查，也包括電網(wǎng)企業(yè)進行自查，其對所需核查的具體內(nèi)容進行了詳細的列舉，而這些事項也是國家相關(guān)部門在自查基礎(chǔ)上進行外部核查的關(guān)注要點。我們理解，在新能源投資并購項目中，擬收購項目公司被實施國補核查的情況以及國補核查相關(guān)要點的核查結(jié)論，應(yīng)是新能源投資并購項目中需充分核查的關(guān)鍵要點。根據(jù)324通知文件所載內(nèi)容，我們特將國補核查相關(guān)內(nèi)容概要梳理如下：
二、國補核查實操關(guān)注點
根據(jù)德勤于2022年8月發(fā)布的《2022年上半年新能源行業(yè)投資并購交易分析（上）》，在能源轉(zhuǎn)型政策導(dǎo)向下，國企參與新能源行業(yè)投資并購交易數(shù)占同期全部交易比重在2021年上半年達到最高值（46.1%，83筆），主要集中在清潔能源發(fā)電[3]。盡管清潔能源發(fā)電項目并購交易市場火爆，但在史上最嚴國補核查，且核查結(jié)果尚未正式公布、存在重大不確定性的大背景下，面對新能源發(fā)電項目普遍存在的合規(guī)性問題，市場并購主力軍國企也主動收起節(jié)奏、放慢腳步，在并購交易決策上謹小慎微。以我們的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，主管機關(guān)在本次國補核查的執(zhí)法行動中聚焦如下方面：
（一）項目是否納入計劃、規(guī)?；蛘咭?guī)劃等管理文件相應(yīng)的名單或清單
324通知將“項目合規(guī)性”列為本次國補核查的首位，其中項目是否取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)或者列入相應(yīng)年度的建設(shè)計劃，與判斷項目是否合法并網(wǎng)、應(yīng)當(dāng)享受的電價標(biāo)準(zhǔn)以及是否能夠享受國家補貼息息相關(guān)。根據(jù)《可再生能源電價附加資金管理辦法》的通知》（財建〔2020〕5號）第六條規(guī)定，取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)是納入項目補貼清單并取得補貼資格的前提條件，覺此，根據(jù)行業(yè)投資開發(fā)過往的邏輯，通常認為項目列入國補目錄，即代表了項目已經(jīng)取得了建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。然而，根據(jù)我們的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，實操中存在某些項目未取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，也被列入了國補目錄或者項目補貼清單，或存在分批取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)但享受統(tǒng)一電價的情形，形成該等情形的原因復(fù)雜多變，而很多存量新能源發(fā)電項目存在多次轉(zhuǎn)手交易或存在項目開發(fā)人員離職更替的情形，導(dǎo)致有些項目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)取得的歷史情況難以得到全面解釋。在本次國補核查中，若新能源發(fā)電企業(yè)所提供的核查證據(jù)材料無法清晰充分說明相關(guān)規(guī)模指標(biāo)，將有可能導(dǎo)致項目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)取得的合法性以及所享受的電價的合法性面臨重大挑戰(zhàn)。
（二）項目是否依法依規(guī)核準(zhǔn)（備案）
324通知對“項目合規(guī)性”核查的第二項關(guān)注要點即是項目是否依法依規(guī)核準(zhǔn)（備案）。從當(dāng)前國補核查的實操情況來看，項目是否依法依規(guī)核準(zhǔn)（備案）的核查重點便是嚴查“倒賣路條”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，項目投資主體發(fā)生變更后需重新核準(zhǔn)或者備案，因此新能源電源在項目立項后全容量并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更投資主體，已被國家能源局與地方能源投資主管下發(fā)諸多規(guī)范性文件所明定，行業(yè)內(nèi)通俗稱之為“不得倒賣路條”。在新能源發(fā)電行業(yè)發(fā)展初期，由于存在諸多非市場化的因素，新能源項目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)資源配置尚不能實現(xiàn)最優(yōu)化，由此導(dǎo)致項目投資開發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了資源配置不公正、管理不規(guī)范和不同程度的投機獲利現(xiàn)象，給新能源電站建設(shè)造成了不良影響，在上述背景下，為加強新能源電站項目管理，杜絕投資開發(fā)中的投機行為，保持新能源電站建設(shè)規(guī)范有序進行，國家能源局自2014年下半年起陸續(xù)出臺了多份文件嚴令禁止“倒賣路條”，并對“倒賣路條”行為進行了專項核查。根據(jù)我們的觀察，在目前的國補核查實操中，對“是否構(gòu)成投資主體變更”的核查深入遠甚于2014年那次的核查，不僅僅局限于對核準(zhǔn)/備案文件上所載的投資主體及其股權(quán)變更的核查，還聚焦夾層公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資主體的實際控制人變更，甚至?xí)蟊粚彶閷ο筇峁╉椖亢献鲄f(xié)議、股權(quán)質(zhì)押協(xié)議、EPC合同、經(jīng)營托管協(xié)議等，以及核查是否存在融資、項目合作等多種形式轉(zhuǎn)讓項目。因此，如果新能源發(fā)電企業(yè)無法就國補核查所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)情況提供合法依據(jù)或進行合理解釋，其將面臨著被認定為“買賣路條”“違規(guī)變更投資主體”的風(fēng)險，進而對項目核準(zhǔn)備案文件的有效性，以及后續(xù)的電價批復(fù)、國補資格等事項構(gòu)成重大不利影響。
（三）全容量并網(wǎng)時間及是否存在“以少代全”
根據(jù)國家能源局下發(fā)的相關(guān)政策文件以及新能源電站開發(fā)的過往實操，上網(wǎng)電價通常以項目核準(zhǔn)時間或者項目并網(wǎng)時間進行核定，但由于對并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的指引，各地能源主管部門以及電網(wǎng)公司對并網(wǎng)時間的認定標(biāo)準(zhǔn)在實操中寬嚴不一，有些地方還存在以發(fā)電企業(yè)承諾的并網(wǎng)時間來認定的情形。2020年11月18日，財政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關(guān)工作的通知》（財辦建〔2020〕70號，以下簡稱“70號文”），明確上網(wǎng)電價以項目全容量并網(wǎng)時間核定，因此本次國補核查中關(guān)于項目并網(wǎng)時間的判斷延續(xù)70號文的全容量并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于新能源發(fā)電項目的建設(shè)周期和項目前期手續(xù)、征地進展、設(shè)備組建采購進展、資金籌集進度等密切相關(guān)，故有些新能源發(fā)電項目會根據(jù)實際情況在核準(zhǔn)/備案容量范圍內(nèi)進行分批并網(wǎng)。對該等分批并網(wǎng)的情形，70號文亦規(guī)定，對于履行程序分批次并網(wǎng)的項目，除國家另有明確規(guī)定以外，應(yīng)按每批次全容量并網(wǎng)的實際時間分別確定上網(wǎng)電價，亦即：如項目未能在電價退坡的時間節(jié)點實現(xiàn)項目全容量并網(wǎng)，而系分批次并網(wǎng)的，應(yīng)按照分批次并網(wǎng)時間點的電價政策確定上網(wǎng)電價，前提為需履行分批次并網(wǎng)的手續(xù)。易言之，如未履行分批次并網(wǎng)手續(xù)，已于電價退坡時間節(jié)點前實現(xiàn)并網(wǎng)的容量無法執(zhí)行電價退坡前的上網(wǎng)電價，應(yīng)最終以項目全容量并網(wǎng)時的電價政策核定上網(wǎng)電價。
盡管70號文對分批并網(wǎng)進行了如上規(guī)范要求，但到底什么是分批次并網(wǎng)手續(xù)，目前尚無統(tǒng)一的規(guī)范性文件出臺，但從河南省地方性文件中可以略知一二。根據(jù)《河南省發(fā)展和改革委員會關(guān)于確認光伏電站并網(wǎng)容量的通知》（豫發(fā)改辦能源〔2016〕39號）：“對于部分并網(wǎng)項目。為保障國家下達我省的年度指導(dǎo)規(guī)模能用盡用，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)價格管理規(guī)定，對于部分容量并網(wǎng)的光伏電站項目，須按照2016年6月30日實際并網(wǎng)容量申請列入2015年以前年度指導(dǎo)規(guī)模。”上述文件顯示，除國家及地方另有文件規(guī)定外，如項目公司未能于電價退坡時間節(jié)點實現(xiàn)全容量并網(wǎng)，未實現(xiàn)并網(wǎng)的部分容量應(yīng)申請納入下一年度建設(shè)計劃，并按照實際并網(wǎng)時的電價政策核定上網(wǎng)電價。實踐中，風(fēng)力、光伏發(fā)電企業(yè)為了搶630、1231電價，不少風(fēng)力、光伏發(fā)電企業(yè)未能在補貼退坡的關(guān)鍵時間節(jié)點完成全容量并網(wǎng)，對于分批次并網(wǎng)手續(xù)，行業(yè)知之甚少。如在國補核查過程中，新能源發(fā)電企業(yè)無法就其項目分批并網(wǎng)事項提供合法依據(jù)并說明合理理由，其全容并網(wǎng)時間將受到國補核查工作組的重大挑戰(zhàn)。
此外，根據(jù)我們的經(jīng)驗，監(jiān)管部門在核查項目的全容量并網(wǎng)時間時，不僅僅是形式檢查，還會通過各種途徑進行核實，具體途徑包括核查項目施工日志、電網(wǎng)發(fā)電曲線、風(fēng)機或光伏板組件、箱變等采購、運單、安裝記錄、監(jiān)理日志、監(jiān)理周報、監(jiān)理月報、財務(wù)資料、工程量清單、運行日志、操作票、竣工驗收報告、并網(wǎng)調(diào)試運行意見書，部分項目甚至調(diào)看了衛(wèi)星圖片來確定是否在規(guī)定時間內(nèi)完成了全容量并網(wǎng)。
324通知將項目實際并網(wǎng)容量小于核準(zhǔn)備案容量或已取得建設(shè)規(guī)模容量界定為“以少代全”。如經(jīng)核實存在“以少代全”，直接后果便是項目未能實現(xiàn)全容量并網(wǎng)，鑒于全容量并網(wǎng)時間與項目可享受的電價直接相關(guān)，故此，如果項目實際全容量并網(wǎng)的時間晚于承諾時間，按照以項目全容量并網(wǎng)時間核定上網(wǎng)電價的政策文件規(guī)定，則將對相關(guān)新能源發(fā)電企業(yè)構(gòu)成可能導(dǎo)致調(diào)減補貼標(biāo)準(zhǔn)等重大風(fēng)險，甚至可能會淪為平價項目，同時以往歷史年份所受領(lǐng)的國補還存在被追回的風(fēng)險。
（四）是否存在“批小建大”
“批小建大”是指項目并網(wǎng)容量大于核準(zhǔn)備案容量或已取得建設(shè)規(guī)模容量，即俗稱的“超裝”。目前國內(nèi)已建成光伏電站普遍存在著“批小建大”的行業(yè)不成文慣例，因為電站建設(shè)規(guī)模指標(biāo)較難獲得，且電站額定容量通常無法實現(xiàn)全負荷運行，發(fā)電企業(yè)為了獲得更大的收益，普遍會對電站超裝10%左右，即在電站交流側(cè)容量不超過政府核定批復(fù)容量。2020年，國家能源局發(fā)布了《光伏發(fā)電系統(tǒng)效能規(guī)范》（NB/T10394-2020），允許容配比的范圍從1-1.8不等，一些發(fā)電企業(yè)據(jù)此認為國家對于電站超裝持寬容態(tài)度。然而從本次核查的情況來看，大部分地區(qū)均是以項目直流側(cè)裝機容量來判斷是否存在超裝，但依據(jù)最近國家能源局發(fā)布的《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法(二次征求意見稿)》，明確光伏電站項目備案容量原則上為交流側(cè)容量。目前，因本次核查結(jié)果尚未最終公布，判斷“批小建大”的標(biāo)準(zhǔn)尚待進一步討論。在項目盡職調(diào)查過程中，核驗項目實際并網(wǎng)容量需依賴于技術(shù)盡調(diào)的手段。
根據(jù)關(guān)于《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項的補充通知（財建〔2020〕426號），項目納入可再生能源發(fā)電補貼清單時，項目業(yè)主應(yīng)對項目實際容量進行申報。如在核查中發(fā)現(xiàn)申報容量與實際容量不符的，將按不符容量的2倍核減補貼資金。因此，如存在“批小建大”的情形，將會被核減補貼資金。
三、結(jié)語
本次國補核查直擊行業(yè)痛點，對可再生能源發(fā)電企業(yè)造成較大沖擊，并在一定程度上已傳導(dǎo)至新能源項目并購領(lǐng)域的決策者，影響深刻。盡管本次國補核查的結(jié)果尚未完全公布，但部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)能源主管部門根據(jù)國補核查結(jié)果廢止部分可再生能源電價批復(fù)的情形，已對行業(yè)造成巨大的震動。對新能源發(fā)電業(yè)內(nèi)人士，尤其是參與該行業(yè)投資并購的主體而言，在最終核查結(jié)論以及處理方式出臺之前，面對存在建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、倒賣路條、全容量并網(wǎng)時間、以少代全或者批大建小等問題的項目，將直接影響項目收益率，投資者應(yīng)審慎對待，在盡職調(diào)查中充分挖掘和識別相關(guān)風(fēng)險，并設(shè)計適當(dāng)?shù)慕灰捉Y(jié)構(gòu)以把控交易風(fēng)險。
原標(biāo)題：國補核查給新能源發(fā)電企業(yè)帶來的合規(guī)挑戰(zhàn)
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