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三、打擊“路條”買賣的那些政策

《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》第三十三條規(guī)定：“項(xiàng)目單位不得自行變更光伏電站項(xiàng)目備案文件的重要事項(xiàng)，包括項(xiàng)目投資主體、項(xiàng)目場址、建設(shè)規(guī)模等主要邊界條件。為了整頓光伏電站項(xiàng)目開發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一系列投機(jī)亂象，保證光伏電站建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行，國家能源局繼2014年10月初下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》（“445號文”）及《關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》（“450號文”）后，又于2014年10月28日下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》（“477號文”），為打擊光伏電站投機(jī)行為施加了又一記重拳。

445號文中指出：取得備案的項(xiàng)目在規(guī)定時(shí)限內(nèi)未開工，省級及以下能源主管部門可用其他等容量的項(xiàng)目替代。禁止買賣項(xiàng)目備案文件及相關(guān)權(quán)益，已辦理備案手續(xù)的光伏電站項(xiàng)目，如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當(dāng)重新備案。

與445號文和450號文相比，477號文的內(nèi)容更加細(xì)化，措施更為有利，其整頓范圍包括規(guī)劃、資源配置、備案管理、路條倒賣、地方保護(hù)等光伏領(lǐng)域面臨的各方面問題。其中，477號文特別強(qiáng)調(diào)，要制止光伏電站投資開發(fā)中的投機(jī)行為。具體而言，申請光伏電站項(xiàng)目備案的企業(yè)應(yīng)以自己為主（作為控股方）投資開發(fā)為目的，按照規(guī)劃和年度計(jì)劃及時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)。

對于不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項(xiàng)目備案文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當(dāng)利益為目的的企業(yè)，各級能源主管部門應(yīng)規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項(xiàng)目。出于正當(dāng)理由進(jìn)行項(xiàng)目合作開發(fā)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目資產(chǎn)，不能將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓。已辦理備案手續(xù)的項(xiàng)目的投資主體在項(xiàng)目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。

在477號文出臺后，各地能源主管部門對光伏電站項(xiàng)目在投產(chǎn)前進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或變更項(xiàng)目投資主體事宜普遍明確地持否定態(tài)度，即已經(jīng)備案的光伏電站項(xiàng)目在投產(chǎn)前原則上不得進(jìn)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或變更項(xiàng)目投資主體。并且，相關(guān)主管部門對于項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或項(xiàng)目投資主體變更的理解不僅包括項(xiàng)目建設(shè)主體的變更，亦包括已備案的項(xiàng)目建設(shè)主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動（包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、其他投資方增資入股等情形）。

2015年國家能源局再次下發(fā)了《國家能源局關(guān)于下達(dá)2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案的通知》（國能新能[2015]73號），該通知再次要求未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，實(shí)施方案中的項(xiàng)目在投產(chǎn)之前，不得擅自變更投資主體和建設(shè)內(nèi)容。

四、“路條”買賣的法律風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)管部門認(rèn)為“倒賣路條”違反《行政許可法》相關(guān)禁止性規(guī)定，監(jiān)管部門可能依法對項(xiàng)目單位和投資主體進(jìn)行行政處罰，針對市場上通過收購“路條”方式完成并購的光伏電站等電源項(xiàng)目，對于不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項(xiàng)目備案文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當(dāng)利益為目的的企業(yè)，能源主管部門有權(quán)利規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項(xiàng)目，限制市場進(jìn)入；項(xiàng)目公司和投資主體面臨著監(jiān)管部門處以罰款和沒收違法所得的可能性較大。同時(shí)，監(jiān)管部門有權(quán)利吊銷或收回項(xiàng)目單位的項(xiàng)目備案文件。

光伏電站項(xiàng)目單位的投資主體（股東）通過協(xié)商方式和受讓方簽署股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將項(xiàng)目單位的權(quán)益轉(zhuǎn)讓受讓方，符合公司法和合同法的意思自治原則，各方簽署的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議形式上符合合同法和公司法相關(guān)規(guī)定，實(shí)際操作中工商機(jī)關(guān)的股權(quán)變更登記也無需能源局的前置許可，股權(quán)變更登記并無障礙。

我國合同法規(guī)定違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，盡管《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》、445號文、450號文、470號文和國能新能[2015]73號均非國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)，但如若交易一方提起合同效力之訴，人民法院在審理該類案件時(shí)仍可能判決合同無效，主要基于“路條”買賣的行為可能存在損害國家利益或社會公共利益，有背公序良俗。

因此，光伏電站的收購方不僅要在律師的協(xié)助下分析論證擬進(jìn)行的并購交易之交易方案的合法性和可行性，也需謹(jǐn)慎對待法律盡職調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的歷史上既存的投資人變更的情況，更需考慮到由此可能導(dǎo)致的政府補(bǔ)貼的喪失和減少對于投資回報(bào)的影響。